Read an Excerpt

Cymru'r Gyfraith

Sylwadau ar Hunaniaeth Gyfreithiol

Gwasg Prifysgol Cymru

Y Ddeddfwrfa Gymreig

Datganoli, yn anad dim arall, sydd wedi ysbrydoli a gyrru datblygiad a thwf hunaniaeth gyfreithiol y Gymru gyfoes. Y ffaith bod gan Gymru bellach ddeddfwrfa sy'n gwneud cyfreithiau sylfaenol ar gyfer pobl Cymru yw man cychwyn ein dadansoddiad o'r hunaniaeth gyfreithiol Gymreig.

Bydd y bennod agoriadol hon yn ystyried arwyddocâd cyfreithiol datganoli yng Nghymru ac yn egluro pwerau deddfu Cynulliad Cenedlaethol Cymru. Gan ddechrau trwy ystyried y cefndir hanesyddol a chymdeithasol, ceir eglurhad o'r hyn a gyflawnodd Deddf Llywodraeth Cymru 1998 trwy sefydlu'r cynulliad cenedlaethol. Yna, dadansoddir prif ddarpariaethau Deddf Llywodraeth Cymru 2006, gan ystyried oblygiadau'r pwerau deddfu a ddaeth yn ei sgil i gyfreithwyr, i'r system gyfreithiol ac i'r gymuned gyfreithiol yn gyffredinol yng Nghymru.

Y llwybr i ddatganoli

Ni ellir dirnad natur a phersonoliaeth y cyfansoddiad Cymreig a'r dadeni cyfreithiol a ddaeth yn sgil datganoli, na gwneud synnwyr o bwerau deddfu'r cynulliad cenedlaethol, heb amgyffred peth o'r cefndir hanesyddol. Er nad oes yma ymgais i adrodd yr hanes yn fanwl, rhaid wrth drosolwg bras o'r daith wleidyddol a chymdeithasol a arweiniodd at sefydlu'r cynulliad cenedlaethol. Dim ond trwy werthfawrogi'r hanes y mae modd deall hanfod a rhesymeg, neu ddiffyg rhesymeg efallai, datganoli yng Nghymru, a natur pwerau deddfu'r cynulliad (a'r llywodraeth) yng Nghaerdydd.

Efallai mai'r thesis canolog yma yw mai cyfaddawd politicaidd yw'r setliad cyfansoddiadol ar gyfer Cymru. Cyfaddawd rhwng cenedlaetholdeb, sydd, yn ei ffurf eithaf, am weld Cymru yn wlad sofran gyda lefel uchel o hunanlywodraeth, neu annibyniaeth hyd yn oed, a'r traddodiad unoliaethol, sydd am weld Cymru, a'r Cymry fel pobl, yn parhau i lynu wrth y wladwriaeth Brydeinig (ac ymdoddi mewn hunaniaeth Seisnig, hyd yn oed). Cyfaddawd sydd hefyd yn gynnyrch traddodiadau sosialaidd, rhyddfrydol a democrataiddgymdeithasol, traddodiadau gwleidyddol sy'n gyfforddus gyda'r syniad o ddirprwyo llywodraeth i'r rhanbarthau yn enw cyfiawnder cymdeithasol a democratiaeth, ond yn wyliadwrus o unrhyw orbwyslais ar hawliau 'cenedlaethol'.

Wrth gwrs, ymgyrch hir ac iddi sawl carreg filltir, camau bychain ac ambell i gam gwag a fu stori'r siwrnai i sefydlu cynulliad cenedlaethol i Gymru. I lawer o haneswyr, y deffroad cenedlaethol yn ail hanner y bedwaredd ganrif ar bymtheg yw dechreuad y daith tuag at sefydlu'r ddemocratiaeth genedlaethol Gymreig yn yr unfed ganrif ar hugain. Fel y mae haneswyr y cyfnod wedi egluro, roedd y deffroad hwnnw yn gynnyrch nifer o ffactorau, gan gynnwys ffactorau cymdeithasegol, diwylliannol, crefyddol a gwleidyddol.

Prif gynhyrchion y deffroad hwnnw ar y dechrau oedd y sefydliadau cenedlaethol diwylliannol, megis Prifysgol Cymru, a sefydlwyd ar ddiwedd y bedwaredd ganrif ar bymtheg, a'r Llyfrgell Genedlaethol a ddaeth i fodolaeth ar ddechrau'r ugeinfed ganrif. Roedd cenedl nad oedd hyd yma ond 'gwehilion o boblach', rhyw atgof hanesyddol heb iddi'r sefydliadau cenedlaethol na thraddodiad byw o wladweinyddiaeth, yn raddol ailddarganfod ei hunaniaeth genedlaethol. Roedd y syniad o Gymru fel endid cenedlaethol, rhywle gwahanol i Loegr, yn dechrau gafael yn y meddylfryd politicaidd.

Roedd gan y deffroad hwn ei arwyr, wrth gwrs. Ar ddiwedd yr ail ganrif ar bymtheg, efallai mai Tom Ellis, mab y Cynlas, Cefnddwysarn, yr Aelod Seneddol Rhyddfrydol dros sir Feirionnydd ac arweinydd y mudiad Undeb Cymru Fydd a'i ymgyrch dros 'ymreolaeth i Gymru', oedd eilun y deffroad cenedlaethol. Gyda'i farwolaeth annisgwyl o afiechyd tra yn yr Aifft yn 1899, collodd y mudiad ei ffordd, ac aeth y deffroad cenedlaethol i gysgu am ychydig. Dyna fyddai'r patrwm trwy gydol yr ugeinfed ganrif: cyfnodau o frwdfrydedd ac ymgyrchu dros fuddiannau Cymru, gan arwain at beth llwyddiant o bryd i'w gilydd, yn cael eu dilyn gan gyfnodau o drwmgwsg.

Yn wahanol i'r mudiad cenedlaethol yn Iwerddon, bu'r Rhyfel Mawr rhwng 1914 ac 1918 yn fodd i dynnu'r gwynt o hwyliau'rmudiad cenedlaethol yng Nghymru. Erbyn diwedd 1916, roedd David Lloyd George, y radical o Gymro a fu'n daer dros achos Cymru ar ddechrau ei yrfa wleidyddol, bellach yn brif weinidog Prydain Fawr, ac yn arwain 'y rhyfel dros wareiddiad', neu'r 'rhyfel i roi terfyn ar holl ryfeloedd'. Dyletswydd pob Cymro, o dan bwysau efengylu'r Parchedig John Williams, Brynsiencyn, un o hoelion wyth yr Hen Gorff ac un a fu'n deyrngar dros ymgyrch recriwtio Lloyd George, ymysg eraill, oedd cefnogi'r crwsâd. Gwelwyd manteision chwarae gyda gwladgarwch Cymreig mewn ymdrech i ddeffro ysbryd arwrol y Cymro a thanio ei frwdfrydedd tuag at yr ymgyrch, a Lloyd George oedd yn bennaf y tu ôl i sefydlu catrawd y Gwarchodlu Cymreig yn 1915.

Ar ôl y Rhyfel Byd Cyntaf, gwelwyd trawsnewidiad yn y tirwedd politicaidd. Llwyddodd Lloyd George i ddal awenau llywodraeth, trwy gefnogaeth y Ceidwadwyr, hyd at 1922. Ar ôl hynny, gwelwyd chwalfa rhyddfrydiaeth, a daeth y Blaid Lafur i gymryd ei lle fel y mudiad radicalaidd a chanddi gefnogaeth trwch y werin bobl. Roedd ganddi bolisi ysbeidiol o gefnogi hunanreolaeth, ar ryw ffurf, i'r Alban a Chymru. O fewn ei rhengoedd, roedd Cymry a chanddynt ymdeimlad dwfn o'u cenedligrwydd Cymreig ac awydd i bledio achos Cymru.

I ychwanegu at gynhwysion y crochan gwleidyddol Gymreig, os nad ei gymhlethu, sefydlwyd Plaid Genedlaethol Cymru yn 1925, plaid a fyddai'n ymgyrchu'n daer am ffurf o hunanreolaeth i Gymru trwy gydol y ganrif. Ond digon aflwyddiannus (fel mudiad gwleidyddol) fu am flynyddoedd, ac nid oedd i brofi llwyddiant etholiadol o bwys hyd nes i'w harweinydd, Gwynfor Evans, ennill yr isetholiad rhyfeddol hwnnw yng Nghaerfyrddin yn 1966.

Hyd nes dyfodiad datganoli, bu Plaid Cymru a'i harweinwyr yn ymdebygu'n aml i broffwydi'r Hen Destament, yn procio cydwybod y Cymry Cymraeg o fewn y pleidiau Prydeinig, gan fynnu na fyddai anghenion cenedlaethol Cymru yn cael eu hesgeuluso a'u hanwybyddu. Mae'r defnydd o ddelwedd Feiblaidd yn ddigon priodol, o bosibl, gan fod rhyw flas efengylaidd yn perthyn i feddylfryd a rhethreg y cenedlaetholwyr yn ystod y blynyddoedd cynnar. I'rcadwediga oedd yn aelodau'r blaid, sef y rhai a oedd yn y gorlan, roeddent yn cyfrif eu hunain fel y rhaietholedig, sef y rhai a oedd wedi eu hachub, tra yr oedd y gweddill, a drigai ym mhebyll y pleidiau Prydeinig, yn golledig. Efallai fod gormod o foesoli gwleidyddol wedi llyffetheirio datblygiad Plaid Cymru fel peiriant gwleidyddol aeddfed yn y blynyddoedd a fu – rhoddodd ddatganoli, fodd bynnag, gyfle i'w harweinwyr brofi eu gallu i gyfrannu at raglen lywodraethol, i fargeinio yn y farchnad wleidyddol a throi gair yn weithred.

Trwy gydol yr ugeinfed ganrif, er mai anwastad fu'r awch gwleidyddol yn gyffredinol dros unrhyw batrwm o hunanreolaeth i Gymru, roedd y gydnabyddiaeth o fodolaeth y Cymry fel cenedl yn ysbrydoli datblygu sefydliadau a fyddai'n darparu ar gyfer anghenion neilltuol Cymru. Sefydlwyd Adran Gymreig y Bwrdd Addysg yn 1907, sef yr adran y bu Syr Owen M. Edwards yn gwasanaethu ynddi fel prif arolygydd ysgolion Cymru. Yr ymgyrch fawr ar ddechrau'r ganrif oedd yr ymgyrch dros ddatgysylltu'r Eglwys Wladol, ymgyrch a fu'n llwyddiannus gyda deddf gwlad yn 1920. Cafwyd cydnabyddiaeth fechan arall o arwahanrwydd Cymru pan sefydlwyd Bwrdd Iechyd Cymru yn 1921.

Roedd datblygiadau eraill o fewn y Deyrnas Unedig weithiau yn fodd o roddi hwb i'r agenda dros hunaniaeth Gymreig. Roedd yr Alban wedi cadw ei sefydliadau cyfreithiol ac eglwysig ei hunan ers y Ddeddf Uno â Lloegr yn 1707. Yn 1885, crëwyd swydd ysgrifennydd yr Alban i fod yn gyfrifol am Swyddfa'r Alban, ac yn 1926 fe'i dyrchafwyd yn Ysgrifennydd Gwladol gyda sedd yng nghabinet y Deyrnas Unedig. Roedd y datblygiadau hyn wedi hyrwyddo buddiannau'r Alban o fewn y wladwriaeth Brydeinig; felly, daeth yr alwad dros drin yr Alban a Chymru yn gydradd yn un a glywid yn gynyddol.

Cam bychan ond hynod o arwyddocaol tuag at sicrhau gwell llais i Gymru o fewn llywodraeth Prydain oedd creu Gweinyddiaeth Materion Cymreig yn 1951. Bellach byddai gweinidog o fewn y llywodraeth a chanddo bortffolio a fyddai'n cynnwys materion Cymreig yn benodol. Yn fuan ar ôl hyn, cafwyd datganiad hanesyddol yn 1955 a oedd yn cydnabod statws Caerdydd fel prifddinas Cymru. Nid gweithred wag, symbolaidd a heb iddi ystyr ymarferol oedd hon. Wedi'r cwbl, dim ond cenedl a oedd yn deilwng o gael prifddinas – roedd yr arfer o ddisgrifio Cymru fel rhanbarth yn dechrau colli tir. Ond, rhwng 1951 ac 1964 bu'r Ceidwadwyr yn llywodraethu ac, yn ôl y patrwm, nid oedd ganddynt fawr o ddiddordeb mewn datganoli, hunanlywodraeth nag unrhyw bolisi a fyddai'n creu senedd neu gynulliad ar gyfer Cymru na'r Alban.

Yna, daeth etholiad arall, newid llywodraeth a newid polisi yn ei sgil. Yn 1964, yn dilyn buddugoliaeth Llafur o dan arweiniad Harold Wilson yn etholiad cyffredinol y flwyddyn honno, cafwyd datblygiad a fyddai'n garreg filltir hynod arwyddocaol yn hanes taith y ddemocratiaeth Gymreig. Dyma'r flwyddyn y crëwyd swydd Ysgrifennydd Gwladol i Gymru ac y sefydlwyd y Swyddfa Gymreig fel adran o'r llywodraeth. Y gwr a gafodd y dasg o lanw swydd yr Ysgrifennydd Gwladol oedd James Griffiths, yr aelod dros Lanelli, seneddwr profiadol a Chymro pybyr o Ddyffryn Aman. Penodwyd gweision sifil i wasanaethu'r weinyddiaeth newydd o dan arweiniad craff a medrus Cymro o Gwm Tawe, Goronwy Daniel.

Ar y dechrau, cyfrifoldeb dros dai, llywodraeth leol, cludiant a chynllunio a roddwyd yn nwylo'r weinyddiaeth newydd. Ond, yn raddol, daeth y Swyddfa Gymreig yn rhan annatod o'r fframwaith lywodraethu, gan dderbyn rhagor o ddyletswyddau fel yr oedd y ddegawd yn mynd rhagddi. Roedd yr egwyddor y dylai fod gan Gymru ei sefydliadau llywodraethol cynhenid bellach yn realiti gwleidyddol. Roedd y broses o ddatganoli grym o Lundain i Gaerdydd wedi dechrau o ddifrif.

Roedd cymhelliad Llafur dros ddatganoli yn tarddu o sawl ffynhonnell. Roedd ganddi ymlyniad hanesyddol i'r syniad hunanreolaeth i genhedloedd yr hen Ymerodraeth Brydeinig, ymlyniad a oedd yn fynegiant o'i meddylfryd gwrth-imperialaidd a'i syniadaeth sosialaidd draddodiadol gyda'i bwyslais ar ddemocratiaeth a rhyddid. Bu 'home rule' i'r cenhedloedd Celtaidd yn elfen flaenllaw ym mholisïau Keir Hardie yn nyddiau cynnar yr Independent Labour Party (ILP). Erbyn diwedd y 1960au, roedd cenhedlaeth newydd o wleidyddion Cymreig o fewn y mudiad Llafur yn cefnogi datganoli pellach.

Datganoli gweinyddol neu weithredol a gafwyd yn 1964 gyda chreu'r Swyddfa Gymreig. Roedd yr ymgyrch am senedd neu gynulliad etholedig, ymgyrch a fu'n segur ers canol y 1950au, ar fin atgyfodi. Gyda Chymry pybyr megis Cledwyn Hughes, John Morris ac Elystan Morgan yn aelodau o'r llywodraeth Lafur, yn 1969 cafwyd cam arwyddocaol pan sefydlwyd y Comisiwn Brenhinol ar y cyfansoddiad, comisiwn wedi'i gadeirio gan yr Arglwydd Crowther ac, wedi ei farwolaeth (a chyn i'r comisiwn ddod a'i waith i ben), yr Arglwydd Kilbrandon. Ffrwyth gwaith y comisiwn hwn oedd Adroddiad Kilbrandon, a gyhoeddwyd yn 1973 ac a argymhellodd y dylid cael cynulliad etholedig i Gymru.

Er nas cafwyd llawer o gynnydd ar y pwnc yn ystod cyfnod y llywodraeth geidwadol yn 1970–4, parhaodd y broses o ddatblygu ac ehangu pwerau'r Swyddfa Gymreig. Er enghraifft, yn ystod y cyfnod hwn y cafwyd datganoli cyfrifoldeb dros addysg yng Nghymru i'r Swyddfa Gymreig, cam pwysig a oedd yn gydnabyddiaeth o anghenion neilltuol Cymru ym myd addysg. Yn 1974, wedi dau etholiad cyffredinol y flwyddyn honno, cafodd Llafur gyfnod arall o lywodraethu, a daeth datganoli yn flaenoriaeth wleidyddol unwaith eto. Dichon mai'r ffaith nad oedd gan Lafur fwyafrif clir a'i bod yn llywodraethu trwy gefnogaeth y pleidiau llai, gan gynnwys cenedlaetholwyr yr Alban a Chymru, a fu'n ysgogiad i fwrw ymlaen â datganoli i Gymru a'r Alban.

Yna, yn 1977, cyflwynodd John Morris, yr Ysgrifennydd Gwladol dros Gymru, fesur datganoli a fyddai'n sefydlu cynulliad cenedlaethol i Gymru. Cafwyd mesurau ar wahân i Gymru a'r Alban, a llwyddwyd i lywio'r ddwy yn llwyddiannus trwy'r senedd. Ond, roedd cadarnhau'r mesurau a sefydlu cynulliad i Gymru a senedd i'r Alban yn amodol ar bleidlais gadarnhaol mewn refferendwm.

Bu'r cyfnod a arweiniodd at y refferendwm a gynhaliwyd ar Ddydd Gwyl Dewi 1979 yn un o'r mwyaf diflas a chwerw ym mywyd gwleidyddol Cymru erioed. Methiant ysgubol fu'r ymgyrch, fel y dangosodd canlyniadau'r bleidlais mor glir, a Chymry penbaladr yn gwrthod y cynllun trwy bleidleisio yn erbyn y mesur. Roedd rhaniadau dwfn o fewn y Blaid Lafur i amlygu'i hunain trwy gydol yr ymgyrch, gyda'r traddodiad gwrth-Gymreig o fewn y blaid yn tanseilio'r polisi datganoli ar bob cyfle. Hwn fyddai'r maes brwydro mwyaf allweddol yn stori'r ymgyrch ddatganoli yng Nghymru, sef y frwydr o fewn y Blaid Lafur rhwng yr adain genedlaetholgar (a gynrychiolid yn ei dro gan Gymry Cymraeg megis James Griffiths, Cledwyn Hughes a John Morris) a'r adain unoliaethol (sef adain a gysylltir â gwleidyddion megis George Thomas, Leo Abse a Neil Kinnock). Ni fyddai'r ddwy adain wedi arddel y disgrifiadau 'cenedlaetholgar' nac 'unoliaethol', wrth gwrs ('rhyngwladol' oedd hoff air y gwrth-ddatganolwyr), ond y maent yn crisialu'n dwt yr hyn oedd agweddau sylfaenol y ddwy ochr tuag at hyrwyddo hunaniaeth Gymreig o fewn bywyd cyhoeddus a gwleidyddol. Yn 1979, yr adain unoliaethol a gafodd ei ffordd.

Yn ogystal ag effaith y rhyfel cartref o fewn Llafur ar y canlyniad, efallai fod pobl Cymru wedi blino ar y llywodraeth Lafur erbyn 1979. Dichon fod y diffyg hyder dybryd yn arweinyddiaeth James Callaghan wedi cyfrannu'n sylweddol at yr wrthodedigaeth fawr. Wedi cyflafan 1979, cafwyd cyfnod hir ceidwadaeth, gyda'r Torïaid yn llywodraethu o 1979 hyd 1997. Cyfnod Margaret Thatcher oedd yr 1980au, gyda'i dyndra cymdeithasol, diwygiadau economaidd a chynnen ddiwydiannol.

Er nad oedd unrhyw awydd ymysg y Ceidwadwyr i greu cynulliad i Gymru, parhaodd y broses o ddatganoli llywodraeth o Lundain i Gaerdydd ac o greu cyrff ar wahân i lywodraethu neu wasanaethu Cymru. Dyma oes aur y cwangos, megis Asiantaeth Datblygu Cymru a sefydlwyd i gynghori ar bolisi economaidd y llywodraeth yng Nghymru. Os diffoddodd y tân o'r ymgyrch dros gynulliad i Gymru, parhaodd anghenion cymdeithasol, diwylliannol ac economaidd neilltuol Cymru i fod yn rhan bwysig o'r agenda wleidyddol. Ac efallai mai'r uchafbwynt mewn degawd a oedd, fel arall, yn ddigon diflas o ran Cymreictod y llywodraeth, oedd sefydlu S4C yn 1982.

Cyrraedd y nod

Ar ôl bron i ddeunaw mlynedd o lywodraethu gan y Ceidwadwyr, daeth y newid mawr hir-ddisgwyliedig. Yng ngwanwyn 1997, cafwyd etholiad cyffredinol yn y Deyrnas Unedig. Roedd pum mlynedd wedi mynd heibio ers etholiad cyffredinol 1992, pan orchfygwyd y gwrth-ddatganolwr Neil Kinnock gan olynydd Margaret Thatcher, John Major. Canlyniad etholiad 1997 oedd i'r Blaid Lafur Newydd, o dan arweiniad Tony Blair, ennill buddugoliaeth ysgubol. Dyma agor pennod newydd yng ngwleidyddiaeth Prydain a Chymru.

Bu'r newid regime yn fodd i roi datganoli ar agenda llywodraeth y Deyrnas Unedig am y tro cyntaf ers ymron i ddau ddegawd. Roedd datganoli i'r Alban, Gogledd Iwerddon a Chymru wedi bod yn rhan bwysig o'r maniffesto Llafur ers cyfnod John Smith wrth y llyw. Yn dilyn marwolaeth ddisymwth Smith yn 1994, llwyddodd cefnogwyr datganoli o fewn y Blaid Lafur i sicrhau bod Tony Blair yn cadw at y polisi, ac, yn wir, yn cymryd camau pendant yn gynnar ym mywyd y llywodraeth newydd i weithredu'r polisi.

Erbyn diwedd yr ugeinfed ganrif, roedd polisi datganoli'r Blaid Lafur yn ymgorffori cyfuniad o ddyheadau. Roedd datganoli yn cael ei hyrwyddo yn enw atebolrwydd gwleidyddol, syniadaeth Ewropeaidd ar sybsidiaredd, democrateiddio llywodraeth, atal twf cenedlaetholdeb, sicrhau undod y wladwriaeth a datrys problem Gogledd Iwerddon. Plaid wleidyddol fawr, gymhleth yw'r Blaid Lafur, a dichon fod cymhellion y datganolwyr yn amrywiol a chymhleth. Roedd y modelau o ddatganoli a gynigid i'r rhanbarthau yn amrywiol a chymhleth hefyd, heb weledigaeth gyfansoddiadol gyflawn a chynhwysfawr yn sail iddynt. Gellir dweud mai'r angen i ymateb yn bragmataidd i sefyllfaoedd gwleidyddol penodol oedd y sail i bolisi datganoli yn 1997.

Ym mis Gorffennaf 1997, cyhoeddodd y llywodraeth yn Llundain ei phapur gwyn, Llais dros Gymru yn amlinellu'r cynlluniau ar gyfer datganoli yng Nghymru a chreu cynulliad cenedlaethol i Gymru. Cyn y byddai mesur yn cael ei gyflwyno i'r Senedd, fodd bynnag, byddai'n rhaid ymgynghori'n uniongyrchol gyda phobl Cymru trwy fecanwaith refferendwm. Roedd refferenda cyffelyb i'w cynnal yn yr Alban ac yng Ngogledd Iwerddon (yn wir, yn Iwerddon gyfan o dan delerau Cytundeb Gwener y Groglith; dychwelwn at sefyllfa Gogledd Iwerddon yn ddiweddarach yn y llyfr hwn). Yn achos Cymru, roedd canlyniad cyflafan 1979 yn rhwystr seicolegol genedlaethol yr oedd yn rhaid ei ddileu – ni fyddai dilysrwydd i'r cynulliad newydd oni bai bod pleidlais arall yn gwyrdroi penderfyniad 1979. Yr Ysgrifennydd Gwladol dros Gymru a oedd â'r dasg o gyflwyno'r polisi i bobl Cymru ac, yn sgil hynny, i'w hargymell mewn refferendwm, oedd Ron Davies.

---

Excerpted from Cymru'r Gyfraith by R. Gwynedd Parry. Copyright © 2012 R. Gwynedd Parry. Excerpted by permission of Gwasg Prifysgol Cymru.
All rights reserved. No part of this excerpt may be reproduced or reprinted without permission in writing from the publisher.
Excerpts are provided by Dial-A-Book Inc. solely for the personal use of visitors to this web site.

---